M Sc Mercedes de la C. Mora Carne. Profesora Auxiliar. UCP “Enrique José Varona”

Dr C Leticia P. Placeres Hernández. Profesora Auxiliar. UCP “Enrique José Varona”

Recibido mayo de 2008   Aceptado Enero de 2009

Introducción

A lo largo de la historia, grandes pensadores han realizado propuestas sobre cómo deben ser las instituciones educativas, qué debe enseñarse en ellas, cómo deben dirigirse, organizarse y funcionar, para que se logre el desarrollo integral del individuo, que es el objetivo supremo de la educación. También han emitido valoraciones, así como propuestas para perfeccionarlas.

Entre las mejores tradiciones de la pedagogía cubana en el siglo XVIII se encuentra la labor de la Sociedad Económica de Amigos del País, fundada en 1793. Esta institución, desde su creación, se preocupó por el control y la revisión del funcionamiento de las escuelas. A partir de entonces, se definieron responsabilidades para los directores, se instauraron por primera vez, requisitos de capacidad para poder ejercer como maestros, se formularon el primer plan de estudio y el reglamento escolar. El informe que recoge esta memoria constituye un antecedente histórico de la evaluación institucional en Cuba.

De esta manera, se evidencia que la evaluación de las instituciones educativas cubanas ha sido objeto de atención de maestros y educadores a través de diferentes generaciones; sin embargo, el enfoque integrador de este proceso solo se establece, a partir de la década de los años 70 del siglo XX con la creación del Ministerio de Educación Superior (MES) con el objetivo de aplicar la política educacional en las instituciones de la Educación Superior cubana y dirigirla metodológicamente en toda la red de centros de este nivel. A partir de entonces se trabaja en la concepción de un sistema inspección.

Por su parte, el Ministerio de Educación (MINED) también, durante todos estos años, estableció sus reglamentos del sistema de inspección, con el propósito de controlar la aplicación de la política educacional del Estado y del gobierno en todos los subsistemas del Sistema Nacional de Educación, excepto en el caso de la Educación Superior. Para sus inspecciones a los institutos superiores pedagógicos –centros de Educación Superior (CES) adscriptos al MINED por formar profesionales para los diferentes subsistemas– el MINED adoptó el sistema propuesto por el MES y las realizaba con la colaboración de este ministerio.

El MINED, además, creó un Sistema de Evaluación de la Calidad de la Educación (SECE) que, en su condición de proyecto de investigación y desarrollo, se instrumenta en la actualidad bajo la dirección del Instituto Central de Ciencias Pedagógicas (ICCP), el cual rebasa los límites de un emergente encargo ministerial. La evaluación de los sistemas educativos, por medio de sus componentes esenciales o vista holísticamente, es hoy una necesidad evidente para numerosos estados, organizaciones regionales y organismos internacionales especializados.

No obstante, los principales logros en evaluación de instituciones educativas, mediante la inspección se encuentran en la Educación Superior, donde el reglamento de inspección ha ido evolucionando como resultado de una práctica sistemática y reflexiva. El modelo desarrollado está dirigido actualmente a la evaluación de los principales procesos que se desarrollan en los centros universitarios: dirección institucional, formación del profesional, investigación, extensión universitaria y gestión económica y de recursos humanos. Esta evaluación responde a un carácter normativo dentro del control estatal, lo que implica una calificación de la institución a partir de estándares preestablecidos y cuyo fin es lograr el mejoramiento progresivo de la calidad de la educación y la equidad nacional entre los centros universitarios.

Sin embargo, la autoevaluación no se concibe dentro del proceso de dirección institucional universitaria; con este carácter integrador y como se conoce, el control estatal solo se realiza sobre la propia escuela cada un cierto número de años y no es posible dirigirlo al seguimiento del proceso, por el costo y la complejidad que implica; esto significa que la evaluación, por la vía de la inspección o supervisión estatal, refleja fundamentalmente un estado preciso de la institución. Lo anterior permite aseverar que la autoevaluación institucional es una necesidad impostergable y que los primeros que deben desarrollarla son los protagonistas de los procesos y las actividades de la institución.

Lo señalado anteriormente permite aseverar que la evaluación es un mecanismo necesario para deter- minar el estado de los factores y los procesos que inciden en la calidad de la educación y adoptar las medidas convenientes para su mejoramiento. La evaluación institucional resulta trascendente, al posibilitar la mejoría de la dirección institucional, lo que incidirá positivamente en los restantes procesos que se producen en las instituciones de cualesquiera de los niveles educativos.

En las universidades de ciencias pedagógicas, como parte de la red de CES, también se asumió la evaluación institucional dentro del sistema de control establecido. En estas universidades, este proceso de evaluación ha estado regulado y ejercido, a partir de las normativas dictaminadas por los ministerios de Educación Superior y de Educación.

Desarrollo

Para realizar un análisis de la evolución histórica que ha tenido la evaluación institucional de los CES, y en particular, los institutos superiores pedagógicos en las diferentes etapas de la Educación Superior cubana, es conveniente considerar tres períodos fundamentales (1976-1990, 1991-2000 y 2001 hasta la actualidad), establecidos a partir del nivel alcanzado por la Educación Superior en correspondencia con las políticas implantadas, las etapas del desarrollo histórico de los institutos superiores pedagógicos, los modelos de evaluación institucional concretos y el contenido de la evaluación institucional.

Primer período: 1976-1990. Inicio de la evaluación institucional

La exploración de documentos normativos del MES y del MINED, entre ellos los Reglamentos del Sistema de Inspección y las Orientaciones Metodológicas para el trabajo del MINED en diferentes etapas, posibilitó identificar el inicio de la evaluación institucional en Cuba, a partir de 1976.

El Ministerio de Educación Superior desde su creación (1976), le concedió gran importancia al control y la evaluación del trabajo que desempeñan sus instituciones, por lo que desde los primeros momentos comenzó a trabajar en la organización de un sistema de control que permitiese valorar la eficacia de la labor de los CES.

En 1978 se elaboró el primer Reglamento de Inspecciones del MES, cuyo objetivo era constituirse en instrumento para evaluar los centros de Educación Superior del país.

Durante esta primera etapa, la evaluación institucional de los CES, incluidos los institutos superiores pedagógicos, se realizó a partir del sistema de inspección establecido para este subsistema educativo, se tuvieron en cuenta las normativas dictaminadas por el MES, como organismo designado por el Estado y el gobierno para aplicar y dirigir metodológicamente la política educacional en las instituciones de Educación Superior cubana. Desde el punto de vista teórico, existe un consenso en considerar a la evaluación como una de las tres funciones básicas de la inspección (supervisión), junto con las de control y de asesoramiento.

En 1978, se estableció el primer Reglamento de Inspección del MES, decretado en la Resolución Ministerial 153/78, dirigido al logro de un cambio de cultura de trabajo de la organización, que permitiera mejorar la calidad del desempeño de las universidades. En 1982, se dictó la segunda versión del Reglamento de Inspección (R/M 195/82), que posibilitó profundizar en el trabajo metodológico y científico de las instituciones de la Educación Superior. La concepción de este nuevo reglamento permitió afianzar la promoción académica, desarrollar el trabajo en los colectivos de las asignaturas; así como lograr una alta incorporación del personal docente al trabajo científico- investigativo.

En 1990, se puso en vigor la tercera versión del Reglamento de Inspección (R/M 110/90), la cual estuvo orientada a medir la calidad de los procesos fundamentales que desarrollaba la Educación Superior en Cuba y a comprobar si los resultados del trabajo se correspondían con la función social de los CES. Esta versión influyó positivamente en el trabajo de los diferentes niveles de dirección y contribuyó al perfeccionamiento de la preparación de las asignaturas, a una mayor valoración del trabajo de los niveles de dirección de forma diferente e introdujo nuevos elementos para el control a la calidad de los procesos más importantes.

Las modificaciones al Reglamento de Inspecciones del MES se caracterizaron por su respuesta a las nuevas transformaciones del contexto educativo cubano. En las diferentes versiones realizadas en este período se aprecia que la evaluación está encaminada a algunos elementos específicos del proceso de dirección y a los resultados que se alcanzan como producto de este.

Durante este período, el MINED, en las indicaciones dadas para el desarrollo del trabajo en los cursos escolares comprendidos entre los años 1976 y 1991, fundamentalmente, por medio de los seminarios nacionales a dirigentes, metodólogos e inspectores de las direcciones provinciales y municipales de educación, se hace referencia a distintos aspectos relacionados con la evaluación, como son la evaluación en relación con otros componentes del proceso docente-educativo y con la eficiencia de la escuela, elementos de organización escolar, el papel del control en la dirección científica del trabajo, su organización en los diferentes niveles de dirección, el control interno en la escuela; así como el sistema de trabajo en los institutos superiores pedagógicos y la inspección interna en ellos.

En correspondencia con lo anterior, el MINED en el IV Seminario presentó una metodología para el trabajo de inspección a los institutos superiores pedagógicos, en esta se señalaba que “Por medio de las inspecciones internas, los órganos de dirección del instituto en cada nivel tienen la posibilidad de conocer el estado de la planificación, la marcha del proceso docente-educativo, la calidad del trabajo metodológico, así como las restantes actividades que se realizan en el instituto, tanto docentes como administrativas (…).

Sus resultados representan un diagnóstico de los problemas concretos que presentan los centros, de los logros que se van obteniendo y del nivel de eficiencia que presenta en general la gestión de estos centros de educación superior.”1

En general, se precisa que en las inspecciones la evaluación se relaciona con la determinación y la solución de problemas, el nivel de eficiencia, el funcionamiento de los órganos técnicos y de dirección, la organización de las instituciones educativas; así como el control de las funciones de dirección.

En este período, se estableció por el MES el sistema de evaluación a ejecutar en cada uno de los niveles administrativos y académicos existentes en esos años: institución, facultad y departamento. Se inició, por tanto, la evaluación institucional, dirigida fundamentalmente a los resultados; en ella se evalúan algunos aspectos relacionados con el proceso de dirección.

Segundo período: 1991-2000. Incremento de la evaluación institucional

La evaluación institucional en los institutos superiores pedagógicos, como parte de la red de CES en Cuba, en este nuevo período de desarrollo estuvo signada por varios factores de trascendencia, como fue el inicio del Período Especial; la introducción en la práctica de la dirección educacional de nuevas concepciones; la política del Estado de mantener el desarrollo educacional; el perfeccionamiento de los planes de estudio y la introducción de nuevos métodos; el desarrollo de un nuevo diseño curricular con un enfoque de formación de perfil amplio en el pregrado; y el gradual avance del proceso de integración con las estructuras provinciales y municipales de Educación. Estos dos últimos factores, en particular, requi- rieron de los institutos superiores pedagógicos un mayor protagonismo y un compromiso con la práctica educativa en los territorios; el MINED elevó el nivel de exigencia en las normativas referidas a la inspección, en particular, las acciones de control y evaluación sobre estos centros.

En el año 1997, el MES aprobó y puso en vigor la Resolución Ministerial 166/97, cuarta versión del Reglamento de Inspección (Evaluación Institucional), en esta resolución se concibe el control de forma dinámica a partir de la promoción de las potencialidades de los individuos y el pronóstico, lo que significa prever, corregir y contribuir a avanzar. Su propósito fundamental era comprobar la calidad del trabajo en correspondencia con la misión o función social encargada por el Estado y el cumplimiento que hacen los CES de las disposiciones vigentes, así como perfeccionar el sistema de evaluación institucional, de manera que pudiera evaluarse con carácter externo y de modo suficiente e integrado, el nivel de la calidad de los procesos y productos de un CES.

En este Reglamento se reformulan los objetivos a evaluar en las denominadas unidades de acción estratégica (formación de profesionales, educación de postgrado, ciencia y técnica, extensión universitaria, relaciones internacionales, información científico- técnica, preparación de cuadros, recursos humanos, aseguramiento material-financiero, protección física y defensa); estas unidades no solo constituyeron los objetos de evaluación en las inspecciones, sino que fueron consideradas también áreas para orientar el desarrollo de las instituciones de la Educación Superior. Además, en este Reglamento se planteó la integración del conjunto de indicadores que caracteriza cada aspecto del contenido que se evalúa, para otorgar una calificación cualitativa, que se propone en diferentes escalas valorativas, desde excelente hasta mal.

En esta versión, el artículo 9 estipula que, al iniciar la inspección en la institución seleccionada, el Rector informa el estado de cumplimiento de los objetivos a evaluar, como resultado de una previa autoevaluación, pero las bases para realizarla no se esclarecen, lo que no facilita que de este autoestudio se obtengan resultados para el mejoramiento del quehacer universitario.

El MINED en este período, dada la integración de los institutos superiores pedagógicos con las estructuras de dirección de las provincias, instituyó un nuevo Reglamento del Sistema de Inspección; en su artículo 4 dispone “La inspección se ejerce sobre las estructuras de dirección de las provincias, institutos superiores pedagógicos, municipios y filiales, consideradas como un sistema integrado en los territorios, por lo que el enfoque y proyección de ella, parten de los centros hasta el ámbito provincial o viceversa, pero valorando en todos los niveles los resultados de la acción conjunta, la eficiencia del sistema y la cohesión y unidad necesarias en él”.2

En este nuevo Reglamento la inspección se concibe como elemento de diagnóstico permanente, con carácter multiplicador y propiciatorio de una acción transformadora. Además, se establecen como tipos de inspección, la integral y la especializada. Como parte de su contenido, en lo relacionado con el proceso de dirección se evalúa la eficiencia en la aplicación de la política educacional, el papel que desempañan las estructuras de dirección, la política de cuadros, el control de los recursos financieros y materiales.

Por otra parte, esta versión establecía que las conclusiones de las visitas de inspección integral se realizarían solo con el consejo de dirección conjunto de la provincia y del instituto superior pedagógico y, en las especializadas, con las autoridades principales que dirigían el área controlada. Además, la instancia que inspeccionaba era la encargada de dar las indicaciones correspondientes para resolver las insuficiencias detectadas y los resultados eran evaluados como satisfactorios o insatisfactorios.

En el año 1999, los cambios producidos en el trabajo educacional le plantearon a la labor de inspección del MINED, mayores exigencias, que constituyen un diagnóstico permanente, convirtiéndola en una labor transformadora, por lo que se hizo necesario modificar las regulaciones del Sistema de Inspección y se decretó la Resolución Ministerial 90/99.

En este Reglamento se concibe a la inspección “…como actividad fundamental de control del Ministerio y de las DPE (direcciones provinciales de Educación) sin dejar de tener un componente de asesoramiento y evaluación sistemática de la actividad educacional y de la capacidad de dirección de sus principales cuadros”.3

Las modificaciones realizadas en la versión de 1999 perfeccionaron el sistema de inspección, fundamental- mente en las precisiones, con mayor claridad del contenido, los métodos y los procedimientos de la inspección. Se introdujeron, además, elementos de autoevaluación, al establecer en su artículo 30, como primera fase de la inspección, la información inicial por los máximos dirigentes del territorio visitado sobre los resultados del trabajo, las prioridades, metas y banco de problemas, con un enfoque valorativo integral. También se responsabiliza a los dirigentes del nivel evaluado con la adopción de medidas que den respuesta a los señalamientos e indicaciones que resulten de la inspección y, por último, se precisan las responsabilidades de las unidades organizativas de inspección. Se continúa con la evaluación de satisfactorio e insatisfactorio. El otorgamiento de la categoría de satisfactorio a la instancia inspeccionada está condicionado a que se alcance ese resultado en los aspectos que se declaran, sin que se precise suficientemente cómo se debe conceder esa evaluación a cada aspecto.

Tercer período: 2001 hasta la actualidad. Perfeccionamiento de la evaluación institucional

El inicio de la llamada Tercera Revolución Educacional dio continuidad al proceso de profundas transformaciones en la Educación, acaecido en el país desde el triunfo de la Revolución. En este período, los objetivos de la educación aportaron a un concepto más amplio: la Batalla de Ideas, por el papel que se le concede en la preparación del pueblo cubano para enfrentar la lucha ideológica contemporánea, el cual se concreta en numerosos programas sociales.

En las nuevas condiciones históricas, la misión de los institutos superiores pedagógicos se hace mucho más compleja como consecuencia, entre otros factores, de la universalización de la Educación Superior y la ampliación del contenido del objeto social de estas instituciones. Algunas razones que pueden argumentar esta afirmación se refieren a la extensión de las universidades hacia los territorios, por medio de las sedes universitarias municipales y las microuniversidades; la transformación de la organización de las instituciones, que requirió de nuevas estructuras intermedias de dirección y la incorporación de profesionales al claustro de las universidades, como profesores a tiempo parcial y también a tiempo completo; los cambios en la preparación metodológica y en la formación humanista de los profesores universitarios para poder asumir mejor sus funciones como educadores y tutores en las nuevas condiciones de la universalización; y la colaboración mucho más estrecha entre los institutos superiores pedagógicos, así como entre estos y las direcciones provinciales y municipales de Educación.

Asimismo, se desarrollan programas sociales para beneficio del pueblo; en algunos de ellos, los institutos superiores pedagógicos tuvieron una incidencia directa. Por otro lado, se redimensiona el sistema de postgrado en una fase de mejoramiento continuo de su calidad en la formación doctoral, los programas académicos de maestrías y especialidades, y la superación profesional, con el propósito de ponerlo en práctica en todo el país, a partir del empleo de nuevas formas, como la Educación a Distancia y el trabajo grupal; así como el desarrollo de una concepción nueva de investigación en proyectos, en los que participan investigadores y colaboradores, pertenecientes a los diferentes subsistemas de educación; y la coexistencia de concepciones y estilos de dirección nuevos y tradicionales.

Ante este contexto, se hizo necesario modificar nuevamente el Reglamento del Sistema de Inspección del MINED, de tal manera que diera respuesta a las nuevas transformaciones; se estableció entonces la Resolución Ministerial 70/2001; esta versión, al igual que las anteriores, estuvo concebida para el control y la evaluación de las estructuras provinciales y municipales de Educación y los institutos superiores pedagógicos, por lo que constituyó un estilo en el desarrollo de las inspecciones, el otorgamiento de una evaluación integrada.

Un mecanismo significativo considerado por el MINED para la evaluación institucional en esta etapa, fue el cumplimiento de los indicadores de la Emulación por la obtención de la sede del 26 de Julio, a través de la cual se establece un ordenamiento de las provincias y los institutos, que valora el estado de la actividad educacional y aporta criterios para la toma de decisiones en función de su mejoramiento. Entre los indicadores evaluativos se pueden citar el cumplimiento de los indicadores de la actividad educacional, la reducción del por ciento de docentes inactivos, la reducción del éxodo de profesores, por ciento de estabilidad de los cuadros, por ciento de cuadros y reservas preparados en los cinco componentes. Este sistema de emulación se ha mantenido durante los últimos años, elevando la medida de cada indicador de un curso escolar a otro.

El MES, en febrero del 2005, aprobó el Reglamento de Evaluación Institucional, y dictó la Resolución Ministerial 31/2005. Este Reglamento dirige su atención a la verificación, en los CES, de la calidad de la gestión, de los procesos que se realizan y su contribución al cumplimiento de los objetivos del sistema, mediante la evaluación de los diferentes niveles organizativos del CES (Departamento Docente, Facultad e Institución); concibe la autoevaluación como la primera etapa del proceso evaluativo y establece los patrones de calidad para la evaluación de los niveles organizativos de los CES adscritos al MES, así como las guías evaluativas para desarrollarla. Además, instituye la guía evaluativa de los CES no adscritos al MES; es decir, para aquellas instituciones subordinadas a otros organismos de la actividad central del Estado. Las guías elaboradas contienen indicadores y criterios para evaluar los procesos y las funciones expresados en las variables consideradas.

La Educación Superior cubana ha estado, durante todos estos años, en constante proceso de perfeccionamiento y evaluación, atemperándose a las transformaciones en la Educación y a las condiciones económicas y sociales del país. La implantación del sistema de planeación estratégica y la dirección por objetivos en la Educación Superior, situó en el centro del proceso de evaluación el principio de evaluar lo que se desea cumplir.

La evaluación institucional de los CES, en general, y de los institutos superiores pedagógicos, en particular, se ha convertido en un aspecto primordial para el perfeccionamiento del trabajo que desempeñan estas entidades, por el propio desarrollo alcanzado y por la necesidad de medirlas a partir de estándares regionales e internacionales. La investigadora Guerra M, en su tesis doctoral,4 expone, entre los elementos favorables más significativos que caracterizan la evolución del proceso de evaluación, los siguientes: involucra tanto a lo instructivo como a lo formativo de modo integral y coherente; atiende, cada vez más, el impacto social de los resultados de la labor institucional; compatibiliza el logro de los fines individuales y sociales de equidad y desarrollo; y tiene un carácter profesional y alto nivel científico pedagógico de los expertos evaluadores.

La investigadora de referencia también enumera algunas limitaciones en este proceso de evaluación, entre ellas, plantea que la inspección como forma de evaluación principal se realiza en un breve período de tiempo; está orientada, en lo fundamental, a verificar la correspondencia entre los resultados obtenidos y la dirección ejercida con respecto a los objetivos propuestos; más que evaluar, enfatiza en el control; la calificación dificulta la integración cualitativa al no ser propuesta por los profesionales evaluadores, sino por el grupo de dirección de la inspección; aunque se reconoce el papel de la autoevaluación su presencia resulta muy limitada por: su carácter sorpresivo, estar dirigida solo al estado de cumplimiento de los objetivos de trabajo, no contar con una amplia participación de los integrantes de la institución, el poco tiempo disponible, no enlazarse con los chequeos periódicos de la marcha del sistema de dirección por objetivos y no contar con un conjunto de amplios indicadores de toda la labor institucional para confeccionarla. Además, considera como limitantes la preparación de la inspección por el grupo de dirección de esta sin tomar en consideración un autoestudio previo e integral para que el equipo evaluador se prepare y oriente; la identificación de la evaluación, cada vez más, como un instrumento para evaluar objetivos convenidos y no como un proceso para determinar un conjunto de estándares; se enfatiza en indicadores cuantitativos y no en criterios de calidad, así como la preparación del proceso debe ser mejorada, tanto en lo que se refiere a la selección y preparación de los evaluadores, como en la disponibilidad de la información necesaria acerca del centro que será evaluado.

Conclusiones

El análisis histórico efectuado manifiesta el interés creciente que ha tenido la evaluación de las instituciones en las políticas y las estrategias de los organismos de dirección educacionales de nuestro país y en las instituciones universitarias, entre ellas, las de formación pedagógica; sin embargo, los principales logros en la evaluación de instituciones educativas,  mediante la inspección, se encuentran en la Educación Superior, donde el reglamento de inspección ha evolucionado como resultado de una práctica sistemática y reflexiva. El modelo desarrollado está dirigido actualmente a la evaluación de los principales procesos que se desarrollan en los centros universitarios.

Este análisis evidencia que las universidades de ciencias pedagógicas no cuentan, en la actualidad, con un modelo que regule su proceso de evaluación institucional en las condiciones históricas actuales, derivadas de la universalización de la Educación Superior y la ampliación del contenido de su objeto social; posterior- mente, surge la necesidad de un modelo de autoevaluación atendiendo a las especificidades de estos centros, que forman al profesional de la Educación y que posibilita el mejoramiento continuo del quehacer de estas instituciones.

Referencias

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